• 蘇楊
    作者: 來源:中國環保協會 發布時間:2021-10-26 15:26:36 瀏覽()次

      

      蘇楊,國務院發展研究中心研究員,管理世界雜志社副社長,主要從事國家公園和生態文明政策研究。國家發改委國家公園體制試點評審專家組成員,參與了10 個國家公園體制試點方案的相關工作和中央《建立國家公園體制總體方案》起草工作。錢江源國家公園首席專家,大熊貓、東北虎豹、南山、神農架等試點區專家和云南省國家公園專家委員會委員。

      10月12日,習近平主席在《生物多樣性公約》第十五次締約方大會(COP15)上宣布,中國正式設立三江源、大熊貓、東北虎豹、海南熱帶雨林、武夷山等5個國家公園。黨的十八屆三中全會提出建立國家公園體制改革任務,全國陸續開展了10個國家公園體制試點,第一批國家公園正式設立,標志著這項工作進入了新階段,更標志著中國正式有了名正言順的國家公園。

      第一批國家公園的正式設立有怎樣的意義?怎么認識第一批中國國家公園?就相關話題,本報記者采訪了國務院發展研究中心研究員蘇楊。

      國家公園范圍建立了國土空間管理的權和錢相關的新體制,初步實現了統一、規范、高效的管理,這比劃定更多數量的保護區域、達到更多的保護區域面積,有著更重要的意義。

      中國環境報:我國在《生物多樣性公約》第十五次締約方大會期間宣布正式成立第一批國家公園,有怎樣的意義?

      蘇楊:設立國家公園,可以從3個維度認識:國家維度,中國的國土空間用途管制和生物多樣性保護有了新手段;公眾維度,國家最重要的生態系統和最精華的自然遺產有了官方結論;管理維度,以國家公園為主體的自然保護地體系有了體制保障。

      顯然,設立國家公園是中央層面的大事,在COP15期間宣布這個成果,主要有3個方面的原因:一是水到渠成。從《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃》提出要“整合設立一批國家公園”以來,2020年就已經到了設立國家公園的時間節點。二是國際形象。國家公園是生物多樣性就地保護的主要舉措,用舉國體制設立國家公園,展現了中國在《生物多樣性公約》履約上的重要成就和生物多樣性保護主流化的中國模式。三是標桿作用。在國家公園體制完成試點及驗收后,正式設立第一批國家公園,給今后國家公園和自然保護地工作樹立了標桿,提供了模板。

      中國環境報:為什么正式公布的國家公園名單和國家公園體制試點名單之間有所不同?國家公園越多越好嗎?

      蘇楊:從中央最初確定的改革任務“建立國家公園體制”上,就能把握確定第一批國家公園的標準,即資源相對重要、改革相對到位。從資源角度來說,習近平總書記10月12日在COP15大會致辭中的“四個最”,即國家公園是自然生態系統中最重要、自然景觀最獨特、自然遺產最精華、生物多樣性最富集的陸域或海域,與2017年中辦、國辦《建立國家公園體制總體方案》中明確的中國國家公園的三個顯著特征,即生態保護第一、全民公益性、國家代表性有異曲同工之妙。三江源是生態系統服務功能(中華水塔)和生物多樣性均彰顯的地方;武夷山和海南熱帶雨林代表了亞熱帶和熱帶常綠闊葉林生態系統,武夷山還是世界遺產,其丹霞景觀也是地貌學中的中國象征;大熊貓和東北虎豹則不僅是中國象征的物種多樣性代表,也是這些旗艦物種棲息地生態系統的代表。但第一批只有5個,不僅是因為這些區域的資源達標,更重要的是這些區域的體制改革卓有成效,基本完成(至少提出了問題的解決方案)國家公園體制試點中的任務。隨著體制改革的進行,還會有更多資源條件也達標的試點區成為國家公園。

      不過,要真正理解我國的國家公園,體制這個關鍵詞比資源更為重要——只有體制到位才能實現真正有效的管理。國家公園和以往常見的“畫一個圈就是保護區”有著本質上的差別,就是因為其涉及到體制的根本性變革:在國土空間用途管制涉及的“權、錢”制度上,有了根本性的變化。沒有這些變化,即便有了法規,管理也是“假的”,2017年的祁連山保護區事件就是例證。國家公園范圍建立了國土空間管理的權和錢相關的新體制,初步實現了統一、規范、高效的管理,這比劃定更多數量的保護區域、達到更多的保護區域面積,有著更重要的意義。也正因為體制上的大變化,建立國家公園成本也相當高。因國力所限,其數量也會有所限制。根據《國家公園空間布局方案》,全國的總數將控制在50個左右。

      國家公園所有的工作都是緊扣人與自然和諧共生這個關系的,“共生”超越了共處,要有互惠互利。

      中國環境報:中國國家公園體現出哪些特色?

      蘇楊:體現出兩個特色。一是生態保護第一。與美國把保護和公益性并列不同的是,我國特別強調生態保護第一,就是希望以國家公園為龍頭,切實把自然保護地體系建設帶動起來。二是特別強調全民的公益性,要讓保護成果為大家共享。這里的全民,不只是包括前往國家公園的人,也包括生活在國家公園區域的原住民。

      此外,我國的國家公園除了理念上提出生態保護第一外,重要的特征是用舉國體制來實現生物多樣性保護的主流化。在中央層面,直接以國家公園為主題的文件從2015年12月開始3年多時間里就7次進入中央深改組會議決策。國家公園工作已經成為國家發改委、財政部、中央編辦等綜合性部委的重要任務,這與既往的自然保護區工作有了本質差別。從國家公園體制試點以來,一些省也開始用舉省體制推動這項工作。比如,青海省落實習近平總書記對青海“三個最大(青海最大的價值在生態、最大的責任在生態、最大的潛力也在生態)”的省情定位,把三江源國家公園管理體制試點改革作為全省“天字號工程”,注意并非“天字號生態工程”,作為青海省發展的要務。又比如,建設海南熱帶雨林國家公園成為海南推進國家生態文明試驗區建設的三大標志性工程和海南自貿港12個先導性項目之一。這兩個例子體現出,我國以國家公園的方式推動生物多樣性保護工作并將其融入了主流的發展工作,這是國際社會早就倡導但一直無法落地的生物多樣性保護主流化的中國模式。

      中國環境報:第一批國家公園的設立將如何推動我國實現《生物多樣性公約》相關目標?

      蘇楊:從《生物多樣性公約》履約的角度來看,國家公園體現出的意義更加全面。《生物多樣性公約》有三大目標,即保護生物多樣性、生物多樣性組成成分的可持續利用、以公平合理的方式共享遺傳資源的商業利益和其他形式的利用。并不是圈地保護就是完成了《生物多樣性公約》履約,在保護生物多樣性之外,一定還要考慮這個過程中包含可持續的利用和公平惠益的分享機制。而中國國家公園既強調了保護,又有全民的公益性,恰恰和《生物多樣性公約》的履約目標是相吻合的。

      國家公園所有的工作都是緊扣人與自然和諧共生這個關系的,“共生”超越了共處,要有互惠互利。美國的國家公園處理起來比較簡單,是因為約95%的土地是聯邦所有的,基本上沒有原住民;而中國國家公園范圍內有大量的原住民,大量的產業活動。因此,必然要處理好國家公園和地方發展的關系。三江源國家公園在這方面是典范,在國家公園建設過程中實現了升級要錢和轉型掙錢的結合,更多的財政資金使公園全員牧民每戶每年拿到21600元的巡護員工資,以特許經營方式進行的生態旅游使諸多牧民體驗到了動物保護得越好收入就越高的新掙錢方式。這樣的國家公園,才是《生物多樣性公約》完整履約的典范。

      各地需要充分發揮政府智慧,采取因地制宜的改革措施,在保護地完整地實現“兩山”轉化的新技術路線,既滿足保護的要求,還讓當地人能夠從保護中獲益。

      中國環境報:國家公園建設還有哪些難點?如何破解?

      蘇楊:國家公園跨省實現統一管理仍然是難點之一。因為我國的省界是依山川形便設置的,但是國家公園要求生態系統完整性保護,恰恰要把被省界切分的自然區域完整地涵蓋進去。

      要解決這個問題,核心在于體制。以前自然保護區是基于資源要素式的行業管理,變成國家公園之后,就變成了基于國土空間的綜合管理。在這片國土空間上,既要保護的相關權利(比如國土空間用途管制權),又要管綠色發展(比如特許經營管理權),這就要比自然保護區復雜得多。

      如何實現統一管理?由于我國行政是按省來切割的,所以需要嘗試體制創新,通過合作統一管理分出層次。可以從層級較低的村一級管理開展一些探索。比如管理部門牽頭出資,在兩個村之間簽訂共同保護的協議共同管理。只要做到信息共享、規劃協調、行動同步,基本上就可以實現統一管理,就基本能做好保護工作了。

      中國環境報:對地方政府做好下一步國家公園相關工作有哪些建議?

      蘇楊:地方政府在國家公園體制中有不可或缺的作用。一是理念、認識上要到位。改變認識,不要把國家公園看作“洪水猛獸”。中央開展生態環保督察并嚴格追責以來,一些地方領導覺得保護區是禁區,尤其是國家公園實行最嚴格的保護,要養著它、讓著它,代價太大。其實,這是對保護的一種壁壘式的狹義理解和錯誤認知。實際上,“保護”這個詞的國際主流用詞是“conservition”,臺灣翻譯成“保育”。英英詞典的解釋是“wise use”,意為聰明利用,這個含義才能完整體現出《生物多樣性公約》的三大目標。對于地方政府來說,建國家公園不僅是承擔義務,而是要通過升級要錢和轉型掙錢,實現經濟上的綠色發展轉型。

      二是在體制改革上需要因地制宜,不能“一刀切”地套用模式。比如,在原住民關系處理上,三江源國家公園每年給原住牧民發放21600元,對于自給自足、缺少現金的牧民來說很可觀,給他們參與保護帶來了動力。但是在武夷山,原住民很多,茶產業的產值很高,參與保護的補貼收入對于這里的原住民激勵作用不足,這就需要從體制上想別的辦法。比如,搬遷移民不一定搬到國家公園之外,在國家公園內對其生產生活的范圍、方式、強度加以限制即可。另一方面,幫助茶產業升級,通過品牌增值體系,把資源環境優勢(即綠水青山),轉化為產品品質的優勢,并通過品牌體系固化,體現為價格和銷量的優勢(即金山銀山)。同樣種10畝茶,以前賣1萬元,現在能賣5萬元,就能達到品牌增值的效益。

      各地需要充分發揮政府智慧,采取因地制宜的改革措施,在保護地完整地實現“兩山”轉化的新技術路線,既滿足保護的要求,還讓當地人能夠從保護中獲益。經過國家公園體制改革,讓地方政府、原住民和國家公園管理局,先形成利益共同體,才能形成共抓大保護的生命共同體。


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